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“一带一路”:失败国家的商业风险

  • 时间:2017-11-23 17:02
  • 来源一带一路金融工程
  • 浏览量:3877
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  津巴布韦总统穆加贝的外甥、本土化部部长朱沃3月23日宣布,津巴布韦内阁已经在3月22日一致通过了决议,要求现有的未能达到本土化要求的外资企业必须在3月31日前提交本土化实施计划。按规定,如果外国企业不按照本土化要求,将至少51%的企业股份交予津巴布韦公民,4月1日必须关门歇业。

  一时间,位于非洲的津巴布韦突然被顶到了国内舆论的风口浪尖。那么,津巴布韦本土化政策是否真的像一些文章所写的那样,外资企业要交出51%的股份?

  据媒体报道,中国驻津巴布韦政大使已经表示,针对津巴布韦政府进行的经济政策调整,希望按照法律程序办事,遵守《中华人民共和国政府和津巴布韦共和国政府关于鼓励和相互保护投资协定》。这一协议由两国政府1996年签署,规定双方在彼此领土上的投资不得被国有化、罚没,或者是受到其他类似国有化的措施的影响。

  津巴布韦的本土化

  津巴布韦的本土化政策虽然最近被炒得沸沸扬扬,但其实这并不是一个新鲜事物。早在1998年,津巴布韦政府就开始积极酝酿本土化,2007年正式颁布本土化和经济授权法案,2009年颁布了本土化进程法规,2010年颁布本土化和经济授权条例,规定在津巴布韦投资资产价值50万美元以上的非本地企业应将不低于51%的股份或股权出售给当地黑人,还规定批发零售、交通运输、粮食、美容美发等14个行业为保留行业,只允许津巴布韦本地人经营。

  不过在津巴布韦政府内部,对本土化的态度并不一致。津巴布韦青年、本土化及经济授权部部长朱沃是坚定的本土化的推动者,为推行本土化不惜在不同场合措辞严厉地批评外资企业,多次表示外国投资并不是经济的唯一,要保护本国资源和本国国民的利益。而津巴布韦财政部长齐纳马萨则多次表示,津巴布韦经济离不开外国投资,法案修订是为了更好促进国内外投资。因为津巴布韦政府内部对本土化方案态度不一,不同行业的本土化细则又归不同的部门管,所以本土化法案虽然出台七八年,但具体规则一直不清晰、政府声明与法案本身也有不少矛盾之处,所以本土化一直难以真正落实。

  2013年底时,津巴布韦政府曾表示,外国人必须在2014年1月1日之前获得本土化证,不履行者将被视为违法,政府将于2014年1月1日起开展联合执法。不过,到了2014年初,津巴布韦政府又对本土化和经济授权法案进行了修订,将本土化计划审核、本土化合规性审查和本土化证书颁布的权力,由此前的全部集中于本土化部,分散到各行业的主管部门。

  2015年12月24日,津巴布韦财政部长齐纳马萨在政府公报上发布津巴布韦本土化和经济授权法实施框架、程序和指导方针,并将外国企业提交本土化计划书的最后提交日期规定为2016年的3月31日。

  2016年3月22日,津巴布韦内阁一致通过了决议,要求现有的未能达到本土化要求的外资企业必须在3月31日前提交本土化实施计划,如果3月31日还不能完成本土化计划,政府将给他们30天的宽限期,帮助他们完成该计划。如果宽限期满还不能提交本土化计划,政府可以在不通知对方的情况下直接取消营业执照。对于未按时上交计划书的企业,主管部门将亲自过问,企业可提出尚未上交计划书的理由,主管部门将视情况给予宽限期;不过,即便最后被认定不遵守本土化法案被吊销营业执照的企业,政府也不会对其“强制国有化”,企业依旧享有对资产的所有权。

  根据津巴布韦投资局公布的数字,2015年,津巴布韦核准的外商投资额(含合资企业)为31.63亿美元,中国是津巴布韦的第四大投资来源国,核准投资额约为1.89亿美元,前三分别是尼日利亚(12亿美元)、毛里求斯(8.3亿美元)和南非(7亿美元)。

  目前,津巴布韦颁布的“本土化实施框架、程序和指导方针”将津巴布韦的企业分为资源行业、非资源行业和保留型行业。

  津巴布韦第一副总统姆南加古瓦2015年7月访问中国时曾经对该项本土化政策进行了解释,津巴布韦之所以要实行本土化政策,是因为在独立之前长达一百年的时间内都被英国殖民,资源被殖民者占有。所以,津巴布韦在独立之后希望回收这些资源。

  津巴布韦矿藏丰富,铬铁矿储量世界第二,铂金、镍、黄金以及钻石储量非常可观。资源行业的矿业部门必须严格遵守转让51%股份的要求。津巴布韦政府认为,矿产资源是不可再生的资源,可能过个几十年就开采殆尽,所以在这种资源的开采和消耗中,国家必须受益。

  而对于其他能源、金融、制造、旅游、交通等非资源行业,并不一定要转让51%的股份。本土化政策规定,这些行业的企业如果在一些领域有贡献,则可以获得积分,而这些积分可以转换为出售的股份。以制造行业的企业为例,对职工进行职业培训可得4分,技术发展可得2分,实现产品附加值可得10分,优先当地采购可得5分,低碳环保可得4分,连锁或者外包项目可得2分,企业发展可得3分,获得国家经济授权许可证可得1分。所有分值加起来是31分,可以转换为31%的股份。 也就是说,一个具有良好社会效益和经济效益的制造类企业只需转让20%的股份给当地合作伙伴。

  此外,企业还可以申请减少出售股份的份额或者延长本土化实施的时间:本土化政策指出,做出上述申请的企业需要满足以下一点或几点要求:已经或者计划对从事经营活动所在的社区发展做出贡献、已经或者计划对津巴布韦的初级产品在出口之前进行深加工、转让或者已经采取措施向津巴布韦转让新技术、已经或者有意雇佣当地工人或者向当地工人传授新技术、对津巴布韦社会和经济做出其它令人满意的贡献。满足这些条件的企业可以在计划书中列出事实,做出申请,如果获得批准,这些企业就可以获得本土化政策的部分豁免。而对于津巴布韦国计民生做出巨大贡献的企业,可以根据实际情况,在得到总统授权的情况下获得本土化政策的豁免。

  不过,对于批发零售、美容美发、粮食加工等保留类行业来说,本土化政策较为严格。为保护本国民众利益,从2010年起,津巴布韦政府不再批准新的外资企业或外国人进入这些领域,只允许本国国民从事这些领域,除非是规模巨大的并得到内阁批准的外资企业才能进入。对于2010年之前进入的外资企业或个人,可以继续在保留行业内经营;不过属于保留行业的外资企业和外国人需要在较短时间之内完成出售51%股份的本土化。

  国际法与资源民族主义

  从国际法的角度讲,津巴布韦政府的本土化政策显然已经构成对外国投资的“间接征收”。

  在20世纪70年代以前,发展中国家对外国投资的征收或国有化,通常都是对外国投资者的私人财产所有权一次性地剥夺并转交给国家所有或控制。20世纪70年代后,发展中国家作为东道国对外国投资的控制采用了一种新的形式,即不直接剥夺外国投资者的财产,但通过施加种种负面影响阻碍投资者实现财产权利,这种行为称为间接征收。

  现有的国际投资条约多数对间接征收有所规定。例如 1956 年《欧洲人权公约》、1961 年《关于国家对外国人造成损害的国际责任公约(哈佛草案)》、1967年《外国人财产保护公约》、1992年《世界银行外国直接投资待遇指南》、1992年《北美自由贸易协定》、1994年《能源宪章条约》、1998 年《多边投资协定草案》以及美国 2012年双边投资协定(BIT)范本等,但上述条约中对于间接征收的界定并不统一,直至目前学界与司法实践中对于何谓间接征收仍未形成共识。不过,有西方学者对国际法文献和国际仲裁裁决进行了总结,认为可归因于东道国政府且投资者本身并无过错的下列措施都可被视为间接征收:强迫售卖财产;强迫售卖股份;本土化措施;对投资实施管理控制;怂恿他人接管财产;当存在干涉外国投资者财产的情形下未提供保护;取消对于境内外国商业运作必要的许可证和允许的行政决定;过度税收;违背国际法而驱逐外国投资者;诸如冻结外国投资者银行账户、怂恿罢工、解雇和劳工短缺等干扰行为。

  不过,津巴布韦的“间接征收”式的本土化政策较为突出的体现在资源领域。今年三月初,津巴布韦总统穆加贝表示,钻石企业的运营必须经由国家管控。政府拥有津巴布韦境内全部钻石矿产。此前开采钻石矿产的企业抢夺了国家财富。因此,国家应当垄断钻石开采行业。在穆加贝的此次声明发布之前一周,津巴布韦矿产部已经要求所有采矿企业暂停运营。

  除津巴布韦以外,刚果、南非等非洲资源富裕国家也都已出台法律,强制在当地投资的外国企业将一定比例的股份转让给本国政府、公民。

  津巴布韦被国际货币基金组织列为“燃料出口国”和“非燃料出口国”中的“非燃料出口国”。“非燃料出口国”除津巴布韦外,还包括:乌兹别克斯坦、蒙古、巴布亚新几内亚、所罗门群岛、图瓦卢、智利、圭亚那、巴拉圭、苏里南、乌拉圭、阿富汗、毛里塔尼亚、苏丹、布基纳法索、布隆迪、中非、科特迪瓦、刚果民主共和国、厄立特里亚、几内亚、几内亚比绍、利比里亚、马拉维、马里、尼日尔、塞拉利昂、南非、赞比亚。

  而“燃料出口国”则包括:阿塞拜疆、哈萨克斯坦、俄罗斯、土库曼斯坦、文莱、东帝汶、玻利维亚、哥伦比亚、厄瓜多尔、特立尼达和多巴哥、委内瑞拉、阿尔及利亚、巴林、伊朗、伊拉克、科威特、利比亚、阿曼、卡塔尔、沙特阿拉伯、阿联酋、也门、安哥拉、乍得、刚果共和国、赤道几内亚、加蓬、尼日利亚、南苏丹。

  很明显的是,上述两类国家中的一大部分为“一带一路”的沿线国家。而中国对“一带一路”沿线国家的投资相当程度集中在能源和金属矿产领域。截至2015年,能源和金属矿产分别占中国对一带一路沿线国家投资总额的比重为50%和20%。

  但是在这两类国家中,都广泛存在着一种被称为“资源民族主义”的社会思潮,尤其会导致针对外国投资者的征收或国有化经济政策。

  自二十世纪开始,被称为“资源民族主义”运动的能源和资源的国有化已经发生了三次,这在石油工业领域尤其明显。

  二十世纪20世纪30年代和40年代,拉丁美洲的石油生产国率先推出了石油资源的国有化运动。 1922年,阿根廷建立了世界第一个国家石油公司,打开了全球石油资源国有化的前奏;随后,玻利维亚和墨西哥也国有化了其国内的外国石油公司的投资。

  二十世纪50年代,石油资源的国有化趋势席卷中东。伊朗,伊拉克,利比亚,沙特阿拉伯和其他国家为摆脱控制其石油资源的外国石油公司,相继推出取消或修改了的石油开采权制度和石油工业的参与权,或将石油资源直接国有化。第二轮的国有化浪潮,彻底改变了全球能源的格局。

  20世纪70年代,资源民族主义的诉求甚至被抬升到国际法领域的“主权”层面。1974年4月联合国大会第六届特别会议通过了发展中国家提出的《关于建立新的国际经济秩序的宣言》和《行动纲领》。《宣言》明确指出“每个国家对自己的自然资源和一切经济活动拥有充分的永久主权”;《行动纲领》指出“采取措施收回、开发、发展、销售和分配自然资源,特别是发展中国家的自然资源,来为它们的国家利益服务,促进它们之间的集体自力更生,并加强有益的经济合作,以便发展中国家获得加速发展”。同年12月第二十九届联合国大会通过《各国经济权利和义务宪章》再次确认自然资源永久主权的原则,并进一步指出每一个国家对其全部财富、自然资源和经济活动,享有充分的永久主权,包括拥有权、使用权和处置权在内,并得自由行使此项主权。

  进入21本世纪后,全球能源和矿产价格出现了一波罕见的牛市行情,从而引发了第三轮资源民族主义浪潮。

  2006年3月,委内瑞拉总统查韦斯发布法令,要求奥里诺科重油带外国投资控股项目一律转为委内瑞拉国家石油公司持股不低于60%的合资项目。4月,委内瑞拉国家石油公司与在奥里诺科重油带有项目的13家外资公司中的10家签署了谅解备忘录,正式开始委内瑞拉重油带战略合作项目和风险开发项目的国有化进程。

  2012年5月,玻利维亚总统莫拉莱斯突然宣布对西班牙电网集团所属的国际电网公司实行国有化,并命令军队正式接管该公司所有设施。而阿根廷总统克里斯蒂娜则签署了一项法令,宣布对阿根廷最大的石油企业雷普索尔-YPF公司实施国有化。随后,印度尼西亚政府颁布了新的矿业投资及矿产品出口条例,规定外国矿业公司在投产后的5~10年中,必须分阶段向印尼政府或本地合作伙伴转让至少51%的股权,外国企业持股不得超过49%。

  同样在2012年5月,蒙古通过了《战略性经营领域协调外国投资法》,将资源列为涉及国家安全的战略领域,对这些领域的外资实施更加严格的管制。

  而从总体来看,在本轮资源产品牛市期间,由于东道国朝野上下反对“廉价出卖国家资源”思潮的抬头,各国政府对外资采取的限制性措施都趋向增多。

  “资源诅咒”下的失败国家

  尤其需要关注的是,早期还带有针对殖民主义色彩的资源民族主义在近年来有向资源民粹主义思潮转变的趋势,这更加增加了外国投资者所面临的不确定性。

  资源民粹主义思潮将某种自然资源视为只有产地当地居民、甚至只有产地某一民族的居民才能使用、享受其收益的财富,即使没有为此种资源开发付出任何劳动也要利益均沾,同时给外来投资者、劳动者和下游用户买主扣上“掠夺资源”之类的政治化帽子。

  无论是从民间倡议变成政策法规,还是从纸上的政策法规走向实施,资源民粹主义的主张通常通过大众媒体等工具开展社会动员来推进,在极端情况下甚至要通过街头运动、直接或变相的公决来推进,以此显示代表了大众的意志,因而具有天然的正义性。在最极端情况下,资源民粹主义甚至会通过暴力行动推进常常是违反客观经济规律和事实的主张。

  针对外国投资,“资源民粹主义”不仅表现为对外资企业或外来企业政策的日趋苛刻,除去直接国有化和间接征收,更突出表现为该国家或地区违约风险的急剧上升,东道国或其企业非法地或者不合理地取消、违反、不履行或者拒绝承认其出具、签订的与投资相关的特定担保、保证或特许权协议等,撕毁合同,违约提高税收、分红和价格等要求,致使外国投资者陷入困境。

  在资源民粹主义方面,蒙古堪称一个典型。1997-2005年7月,蒙古矿产资源和石油管理局发放的矿产资源勘探证和开采证中,外国独资公司、蒙外合资公司占一半以上。然而,随着该矿探明储量成倍增长和国际市场资源产品牛市行情的启动,蒙古政府朝野、社会民众的资源民粹主义情绪也急剧上升。

  从2005年开始,蒙古涌现出“我的蒙古土地”等一批社会运动团体,打出“将资源还给人民”、“反对政府偏向国外投资者”等旗号,发动一轮又一轮抗议示威浪潮,导致蒙古于2006年出台收紧外资政策的新版《矿产资源法》。不过,蒙古不少社会团体仍嫌不够严厉,集会示威要求追究国会和总理责任。

  正是在这一背景下,加拿大艾芬豪矿业有限公司及其控股股东力拓公司获得奥尤陶勒盖铜金矿开发权就成为蒙古国内的政争风潮话题。2000年,加拿大艾芬豪矿业公司买入该矿特许勘探和开发权,同蒙古政府达成了有关的勘探和开发投资协议。该矿资源情况经大量投资勘探而清晰之后,铜矿产品的牛市也步入高峰后,蒙古政府要求近乎无偿获得其51%控股权。

  在2008年议会选举中,主题之一就是蒙古民主党和人民革命党的全民分红承诺对决,前者承诺全民每人分红100万图格里克(约合831美元),后者承诺每人分红150万图格里克(约合1247美元),致使承诺分红总额达到24~35亿美元,超过当年蒙古当局财政收入总量。

  不过,随着2012年后本轮资源型产品牛市行情的结束,蒙古开始面临外国投资锐减以及出口和经济困境。

  自然资源为经济增长所必需,但丰富的自然资源未必就能导向持续的经济发展。从较长的时间跨度上考察,很多自然资源丰富的国家却大面积深陷“资源诅咒”的泥潭。

  “资源诅咒”作为经济学的一种理论指出,丰富的自然资源可能是经济发展的诅咒而不是祝福,大多数自然资源丰富的国家比那些资源稀缺的国家增长的更慢。即便是在有利的市场行情和贸易条件下,自然资源丰富国家的经济增长也不理想,宏观经济稳定性更存在明显的缺陷。比如,在21世纪初的这一轮资源性产品牛市繁荣期间,从拉美到南部非洲,再到亚洲腹地的蒙古,众多资源丰富的资源性产品出口国出口收入的暴涨却依然赶不上进口增长,经常项目收支连年逆差。而在资源性产品牛市期间,相当一部分的资源丰富国家的收入分配失衡、腐败、社会矛盾等问题也积累得更快,从而导致在资源型产品熊市中经济问题与社会问题集中爆发并相互叠加,从而成为“失败国家”。

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